规划行政诉讼案件是随着城市建设的加快而出现的一种新类型的行政案件，与其他案件相比,其具有一定的特殊性，如涉及的主体多、共同诉讼或集团诉讼占一定的比例，诉争的建设项目投资大，与老百姓的健康、居住等权益密切相关，处理稍有不慎极易造成社会的不稳定，且近年来呈上升趋势。但是，目前学理上尚缺乏对此类案件的理论阐述，实践中又没有统一的审判指导与裁判标准，审理难度较大。为理性的审理此类案件，笔者拟就城市规划行政诉讼案件的受案范围、诉讼主体资格、证据问题作一粗浅探讨，以抛砖引玉。

　　一、规划行政诉讼案件的受案范围问题

　　规划行政诉讼案件的受案范围问题，即是指与规划有关的哪些行政行为具有可诉性，可以成为法院司法审查的对象。以某一建设工程项目的规划审批为例，其通常包括以下多个环节、行为：发改委或建委的立项；消防、公安、交通、园林、人防、环保等部门的审核意见与批准；规划委员会的规划意见、审定设计方案、建设用地规划许可、建设工程规划许可等等，这些几乎都具有较强的技术性。那么，这些环节的每一行为，是否都可以纳入行政诉讼的受案范围？

　　笔者认为，应从我国现有的诉讼承受能力与司法制度现状考虑，确定规划行政案件的受案范围。

　　首先，必须在明确审判权与行政权关系的基础上，考究受案范围。审判权与行政权是两种不同的国家权力。法院司法审查制度的建立，其目的之一在于完善对行政权的监督，是一种权利对另一种权利的制约，而不是对行政权的削弱和代替，审判权在对行政权进行监督时，应尊重行政权的行使，因此法院作为审判机关不能代替行政机关行使行政权，更不能干涉行政机关行政权的行使。一般地，除例外情况，法院是解决行政争议的最后途径，但这并不意味着法院可以随时介入任何行政争议，那些属于行政机关自行决定的事项或者尚不构成法律争议的事项，都不宜成为法院的司法审查对象。正是由于行政审判权与行政权的不同，一些行政机关行使行政职权的行为被排除在法院的司法监督范围之外，例如行政机关实施的政策性行为、纯技术性的行为、高度人性化的判断等均不适宜由法院审查。行政规划行为是涉及多个行政机关的复杂的系统行为，环节多，技术性强，如建设工程规划许可证在颁发前，必须经由多个法律环节，经历一定的行政程序，在每一个环节中都有相关的行为发生，在每一个环节都有可能发生争议。因此，法院在确定这类案件的受案范围时，必须把握好行政审判权与行政权的关系，不能越俎代庖。

　　其次，一般而言，法院对规划行政行为进行审查也应遵循成熟原则。所谓成熟原则，是指行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟阶段，才能允许进行司法审查，通常假定行政程序达到最后决定阶段才算成熟。一个复杂的行政行为在做出最后决定之前，先有一些预备性的和中间性的决定，对此，法院不应进行审查，如果在这个阶段进行审查，将可能妨碍行政程序的正常发展，不符合成熟原则的标准。如果当事人认为预备性的、中间性的和程序性的决定违法，应在最后决定作出以后，和最后决定一起提请法院审查。据此对规划行政行为不服的，一般仅能对最后决定性的规划行政行为提起行政诉讼。如规划许可审批程序中的下列预备性或阶段性行为，不应成为司法审查的对象：

　　（1）受理行为，这是指行政机关接受相对人的申请并启动行政程序的行为。如规划行政主管机关依建设单位的申请，从而启动规划许可审批程序的行为。这种受理行为一般可以视为预备性行为，不包含确定的效果意思，因而不构成完整的行政法律关系，是“未完成的行为”，一般不可诉。但是不受理行为或者逾期不予答复则属于拒绝行为或不作为行为，具有可诉性。

　　（2）咨询行为，咨询指行政机关为准备做出行政行为而向有关行政机关、专家学者或上级部门征求可供选择的方案或意见的行为。通常这类行为属于行政主体做出行政行为的一个步骤，有关咨询意见尚停留在行政机关工作人员的观念中，并未付诸实施，在行政行为未最终完成前并不构成对相对人的直接影响，因而属于不成熟的行政行为，不具有可诉性。

　　最后，在当前，法院对规划类行政诉讼案件受案范围的确定，必须遵循我国现有的法律制度框架，在总体上应符合行政诉讼法律及相关司法解释的规定，如遵循具体行政行为标准、法律上的权益标准等。以城市规划为例，城市建设规划本身（城市总体规划、分区规划、控制性详细规划、 区(县)域规划）因具有较多的政策性成分或自由裁量因素，往往被认为是抽象行政行为而被排除在行政诉讼受案范围之外。总结我院近年来的规划行政诉讼案件，绝大多数是针对规划行政主管机关的规划许可行为如建设用地规划许可、建设工程规划许可而提起的行政诉讼，城市规划本身直接作为被诉对象的案件，尚未发生过。实践中之所以产生如此特点，是受我国行政诉讼范围的法律规定与原告资格制度的限制，而城市规划本身一般也没有典型意义上的直接的特定的行政相对人。但也有人认为，这种司法现状使得权益受到影响的公民不能对城市规划本身提出行政诉讼，而只能针对城市规划行政主管机关的规划许可行为即建设用地规划许可、建设工程规划许可行为提起行政诉讼，这样的诉讼只可能推翻有关的规划许可行为，而不能推翻规划许可行为所依据的城市规划行为本身；同时，由于某一设施的建设往往会涉及到许多相关部门的许可审核，仅仅就规划许可行为提起诉讼，并不能解决所有许可行为的合法性问题，容易使公民陷入连环式行政诉讼的怪圈。这一问题的解决，有待于我国法治建设进程的发展，有待于我国行政诉讼法律制度乃至司法体制的改革与完善。在当前的体制下，作为审判机关的法院，必须而且也只能遵循现有的法律制度从而确定规划类行政诉讼案件的受案范围，这也是与我国现有的诉讼承受能力与司法人员素质状况相适应的。

　　二、规划行政诉讼案件中的诉讼主体资格问题

　　（一）原告主体资格问题

　　最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第12条规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这一规定使得行政诉讼中的原告不仅仅限于行政行为的直接相对人，而且也包括与行政行为相关的人即利害关系人。

　　从理论上讲，规划行政诉讼案件中的原告可分为以下两类：一是行政相对人如规划许可行为直接针对的公民、法人或者其他组织。包括规划许可申请人、被许可人、被处罚人等；二是行政行为相关人如与规划许可行政行为具有法律上利害关系的人，包括相邻权人、环境权人、公平竞争权人等。而审判实践中，对规划行政许可行为不服的绝大多数为后者。但对后者的范围如何确定也是审判实务中的一个难点问题。实践中曾出现过这样一个案例：建设单位经行政机关批准，在某住宅小区内建设一公园，该公园的建成，使小区的部分业主进出小区需绕行，无形中增加了业主的时间成本。后某业主以该公园的建立影响其通行权为由提起行政诉讼，要求撤销批准建设公园的行政行为。对该业主是否具有原告的主体资格，出现了不同的意见。一种意见认为，公园的建设改善了小区的居住环境，净化了小区的空气，而且该业主也可以享受到这种利益，其并没有受到实际的不利影响，因而该业主不具有原告的主体资格；另一种意见认为，公园的建设在实际上不利于部分业主的通行，影响了其通行的权益，因而应赋予业主的原告资格。这里实际上涉及何为“法律上的利害关系”的问题。结合最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第1条第2款“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”法院不予受理的规定，从法律规定的整体性考虑，这里的“法律上的利害关系”应理解为“权利义务受到实际的影响”。而何为“权利义务受到实际的影响”，笔者认为，考虑到我国目前的行政诉讼承受能力、法制建设的进程以及司法现状，“权利义务受到实际的影响”应包括两个要素，即法律权益要素与因果关系要素。判断起诉人是否具有原告的主体资格首先要从法律规定本身或者在法律无明文规定的情况下，探究法律规定的目的，以法律精神判断起诉人是否具有相关的权益；其次在存在权益的情况下，判断权益是否受到损害及以这种损害与被诉具体行政行为是否具有因果关系。当然，由于我国尚未确立公益诉讼制度，因此对原告主体资格的确定上要避免陷入公益诉讼中。

　　原告主体资格问题在实践中还存在另一难点即集团诉讼中原告资格的确定。近几年随着城市建设步伐的加快、城市建设规模的扩大，城市规划类行政诉讼案件呈上升趋势，而且极易形成群体性纠纷，集团诉讼不断增多，少则几十人多则近千人，给行政审判工作的顺利进行增加了难度。集团诉讼中突出的问题是具有主体资格的原告范围如何确定。笔者认为对此要针对具体的案情而定。如起诉人认为建设工程的规划许可行为侵犯了其采光、通风等相邻权而提起行政诉讼的，法院应审查是否所有起诉人的采光、通风权都因该具体行政行为的作出而受到损害，对没有受到损害的，应从起诉人中剔除，不应赋予其原告主体资格（当然，此种情形在立案审查阶段，一般很难确定。为充分保障当事人的诉权，可在受理后，通过开庭审理以查明起诉人是否具有原告的主体资格。经审理，发现起诉人不具有原告主体资格的，裁定驳回其起诉。）；如起诉人认为某项工程的建设增加了小区的容积率、使小区的建筑密度变小，或者使小区的周围环境受到了污染，恶化了居住环境等等而提起行政诉讼的，但起诉人只是某幢住宅楼的部分业主或者某小区的部分业主，而该案可能涉及全体或大部分业主的利益，法院可依据民事诉讼法的相关规定采取公告的形式，通知未提起诉讼的其他业主到法院进行权利登记。向法院登记的权利人可以推选代表人进行诉讼；推选不出代表人的，法院可以与参加登记的权利人商定代表人。法院作出的判决、裁定，对参加登记的全体权利人发生效力；未参加登记的权利人在起诉期限内提起诉讼的，适用该判决、裁定。当然上述意见只是笔者从理论上的一种推断，是否具有可操作性，有待于实践的检验。

　　（二）第三人的追加问题

　　我国《行政诉讼法》第二十七条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”规划行政许可行为直接针对的是规划许可申请人如工程建设单位或者是用地单位，但是一项工程的建设往往涉及土地的征用、房屋的拆迁、工程建设的正式启动、甚至有时还会发生土地使用权的转让等等环节，因而工程的建设从立项启动到完成，可能要涉及多个利益主体，如建设单位将工程发包，而使承包单位介入；因建设单位委托他人进行房屋拆迁而使拆迁公司介入；因土地使用权的转让，而使土地使用权的转让单位、受让单位介入，等等。因此一旦该项建设工程成为争议的对象而产生行政诉讼时，就涉及第三人的追加问题。在行政行为相关人因不服行政机关颁发建设工程规划许可证而提起的行政诉讼中，建设单位因是规划许可行为的被许可人，其与被诉的行政行为有法律上的直接利害关系，无疑应作为第三人参加诉讼，那么是否与该建设工程有关的所有单位包括承包单位、拆迁公司、土地使用权的转让单位等等，都应作为第三人参加诉讼呢？这里同样涉及到对“利害关系”的理解问题。

　　目前，学者们比较一致的观点是，行政诉讼法第二十七条中的“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”，是指与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系。但对 “利害关系”的范围有不同的理解。有的学者倾向认为仅指直接利害关系，即第三人的权利义务与被诉具体行政行为之间存在直接联系，所谓直接联系就是指该具体行政行为直接调整或涉及第三人的权利义务，而不是通过其他法律关系作为中介予以调整。且这里的法律关系只能是行政法律关系，而不是其他法律关系如民事法律关系。 有的学者则认为，上述对“利害关系”的理解，实质上缩小了行政诉讼中第三人的范围，对于保护非直接受到被诉具体行政行为不利影响的个人、组织的合法权益，是十分不利的，认为与被诉具体行政行为有间接利害关系的个人、组织也应被纳入第三人的范畴。这种间接利害关系包括与具体行政行为所认定的事实有利害关系和与判决结果有利害关系以及与被诉行政主体的相对方有其他法律关系如民事法律关系的个人、组织等。 

　　结合审判实践，上述两种观点都有值得探讨的余地。将“利害关系”限定为直接利害关系，不利于全面地保护受具体行政行为影响但并非具体行政行为直接调整或涉及的第三人的利益；将“利害关系”理解为包括直接和间接利害关系，虽从理论上说得通，而且从我国现行的法律规定上看，我国行政诉讼法及其司法解释也均未将“利害关系”局限在直接利害关系的范围内，但是，是否间接利害关系中的所有个人、组织都应被追加为第三人呢？上面我们提到一项建设工程涉及多个利益主体，其中与建设单位有民事法律关系的个人、组织的权益，可能因为民事法律关系的确立而间接地受到被诉具体行政行为的影响。以承包单位与建设单位之间的建设工程合同法律关系为例。承包单位在施工过程中，因针对该项工程的规划许可行为被诉，造成工程中途的停建、缓建，耽误了工程的进度，承包单位或建设单位也因此受有经济损失，这种损失虽与具体行政行为的被诉有一定的联系，但可以通过其他的民事诉讼或其他的途径予以救济。同时这种情况下，如果将承包单位追加为行政诉讼中的第三人，对被诉具体行政行为的司法审查并无任何实际意义，也即不追加其为第三人，并不会影响法院对被诉具体行政行为认定事实、执法程序、适用法律法规等方面的司法审查，否则只能是司法资源的无谓浪费。因此，笔者认为判断间接利害关系中的个人、组织是否需要被追加为第三人，应着重考虑两个因素：首先是该第三人的权利义务是否因具体行政行为的被诉已经或将会产生实际影响，且这种影响无其他途径可予以弥补；其次，行政诉讼以对具体行政行为的合法性进行司法审查为原则，法院在确定第三人的范围时，不应偏离这一原则，应考虑追加某个人、组织为第三人对具体性行政行为的合法性审查有无实际意义。

　　综上，在确定规划行政诉讼案件如何追加第三人的问题上，应以被诉具体行政行为对个人、组织的权利义务已经或将会产生实际影响为标准，无需区分利害关系是直接还是间接；但在确定具有间接利害关系的个人、组织是否需要被追加为第三人时，应在坚持上述标准的基础上，同时从有利于对具体行政行为进行合法性审查的原则出发，具体案情具体分析，不能不加限制的盲目追加第三人，否则将会有碍于行政诉讼司法审查功能的发挥，与诉讼经济原则也是相背离的。

　　三、规划行政诉讼案件中的证据问题

　　规划行政诉讼案件中的证据问题主要包括证据不充分问题与证据审查问题。

　　（一）证据不充分问题

　 这是指在规划许可行政案件中，作为被告的规划行政主管机关向法院出示的证据大多是其他相关部门的审核意见如消防部门的消防设施设计防火审核意见、园林局的审核意见等，而其作为颁发许可证的审批机关，其在审批程序中为履行自身的职责所进行的工作如是否履行了审查职责、对涉及公众利益的重大建设项目的专家讨论意见却未能以证据的形式固定下来提交给法院。

　　我国《城市规划法》第31条规定，在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持有国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。该法第32条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须提有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。由此可知，规划许可申请人在向规划行政主管机关提出许可申请之前，往往还要取得其他相关部门的审核意见与批准文件。包括发改委或其与建委的立项批复以及消防、公安、交通、园林、人防、环保等部门的审核意见与批准文件，这些审核意见与批准文件是规划行政主管机关颁发规划许可证的前置条件。因此法院在审查规划行政主管机关核发许可证的行为是否合法时，必须要审查诉争建设项目是否已经取得了上述相关部门的审核意见与批准文件。

　　而根据行政诉讼法的规定，法院对被诉具体行政行为进行合法性审查，这种审查包括具体行政行为认定事实的审查、适用法律法规的审查、执法程序的审查。因被诉的行为是规划行政主管机关做出的行为，所以法院应审查规划行政主管机关的颁发许可证行为的合法性，而不是其他相关部门的行为的合法性，法院在审查了诉争建设项目是否已经取得了其他相关部门的审核意见与批准文件后，主要是审查规划行政主管机关自身的审批程序、适用法律法规，审查规划行政主管机关是否对其他有关部门的审核意见与批准文件是否齐全、手续是否完备履行了审查职责。但是在实际的案件中，规划行政主管机关提供的证据恰恰不能反映或者不能充分地反映其自身的审批工作是如何进行的、是否合法，是否履行了审查职责等。实际上，规划许可申请人在向规划行政主管机关申请颁发许可证时即使具备了相关的其他部门的审核意见与批准文件，规划行政主管机关也不可能草率的核发许可证，其亦有自身的审批程序，要进行一系列的工作步骤包括对其他有关部门的审核意见与批准文件是否齐全、手续是否完备履行审查职责的工作步骤。从理论上讲，每一个工作步骤都应有相应的记载，从而形成相应的证据，如记载履行审查职责的相应文字材料；如请有关专家对某项涉及公共利益的建设项目进行可行性的讨论，形成专家意见。但在规划行政诉讼案件中，规划行政主管机关却不能提供这方面的证据。从这个角度讲，法院很难判断规划行政主管部门是否履行了审查职责，审批程序是否合法。

　　（二）证据审查问题

　　前面我们提到，一个建设项目送到规划行政主管机关审批前一般需要有发改委或建委的立项以及消防、公安、交通、园林、人防、环保等部门的审核意见与批准文件，其中包括技术规范和标准的技术性审核，如消防部门对建设项目消防设施设备防火审核意见；园林部门对建设项目绿化率的审核意见；环保部门对建设项目的环境影响评估的审核意见，等等。这些审核意见与批准文件在规划行政诉讼案件中被作为证据予以出示，法院如何审查？发改委、建委、消防、公安、交通、园林、人防、环保等部门作出的审核意见与批准文件是基于自己相应的职权而做出的行政行为，这些行政行为一经作出即具有相应的确定力，对他人包括法院产生拘束的效果。因此，法院对这些具有公权力性质的证据的效力应予以承认，在审查这些证据时，应以形式审查为主。这也是正确处理行政审判权与行政权关系的表现。同时，法官不是“通才”，对属于技术性的证据，法院应尊重相关行政部门的判断，对这方面的证据材料进行形式审查而非实质审查。但是技术性证据中的技术指标应符合国家相关法律规定，明显违背法律规定且造成损害或有造成损害的危险的，而规划行政主管机关却颁发许可证的，在一定意义上说明规划行政主管机关未履行审查职责，因此对这种明显违背法律规定的证据，法院可以不予采纳。

（作者单位：北京市西城区人民法院）